在古往今来的一切国家中，对法治的威胁和危害主要不是来自公民个人，而是来自公共权力和国家官员。

[35] 参见陈兴良著：《罪刑法定主义》，中国法制出版社2010年版，第31-42页。作为国家和社会据以组织反犯罪斗争的原则的总和，刑事政策需要落实到具体的措施之中。

在上述区分的基础上，为了满足法的明确性要求，罗克辛主张，刑法典对于行为犯需要进行尽可能精确的描述，而对于义务犯则需要明确相关的义务，从而对刑法典的制定和修改提供了有益的启示。因此，为了更好地厘清李斯特鸿沟与跨越李斯特鸿沟的含义，需要以罗克辛1970年初创时期的目的理性犯罪论体系为切入点。对比罗克辛所理解的李斯特鸿沟与原本意义上的李斯特鸿沟，不难发现，除了对刑事政策的理解不同以外，二者还存在以下两个重要的区别：（1）原本意义上的李斯特鸿沟，指向的是刑法规范及刑法体系的适用过程，而罗克辛却将李斯特鸿沟指向刑法体系的建构过程。李斯特认为，刑罚目的是一般预防和特殊预防，尤其在于特殊预防。然而，这三个原则即便是对于正当防卫这一最典型的正当化事由，都存在解释力不足的问题，更遑论解释其他的正当化事由。

关于本案的讨论，可参见何海波：《何以合法？对二奶继承案的追问》，《中外法学》2009年第3期，第438-456页。彼时，罗克辛将李斯特提出的刑法是刑事政策不可逾越的屏障提炼为李斯特鸿沟（Lisztsche Trennung），进而主张以刑事政策为基础构建刑法体系以跨越李斯特鸿沟，并在这一方法论的指导下完成了对目的理性犯罪论体系的构建。法律穿透社会，最终需要经由一线执法人员的执法行动，他们需要与执法对象进行反复的较量，而社会的复杂性(执法空间和执法事务的特性)可能压垮执法人员。

城管局主要是块上的职能部门，缺乏条上的上下级机构，只在一些地方的市、区两级设有。不同中心工作的建构，导致土地执法效果可能有效也可能失灵。⑨这种分析其实也是嵌入的视角：执法行为嵌入在体制的政治、经济及社会目标中。当然，并不是每个年纪大、工作时间长的一线执法者，执法能力都强。

③此外，剥夺人们既得利益的法律也因不具正当性而难以得到有效执行。(43)其中，针对违建执法的考核权重非常低，仅在一条中有乱搭乱建四个字涉及，一次乱搭乱建对执法人员的影响权重仅与一次迟到早退相当。

我们配合拆迁，已经为国家做了贡献，现在一家六口不能总睡在过渡房里吧。学者们对国家能力有不同的研究思路。以上几种解释在特定案例或实践中有一定解释力，但也存在不足之处，难以从总体上解释城镇规划区的违建执法困境。下表是城管执法所涉及的条块关系结构。

⑧参见戴治勇：《选择性执法》，《法学研究》2008年第4期，第28页以下。只有能力强大的国家，才能保证政令畅通、统一、完整。在违建执法领域，有的一线执法人员对相关法律缺乏认同。米格代尔将国家能力分为提取、渗透、规制、分配四大能力。

五、社区空间的执法较量 执法机构之间的有效合作，对执法人员的有效控制，执法人员的良好素养，都不必然保证法律和国家意图变成社会现实。(40)前引(11)，福山书，第44页。

(49)有时，执法人员在冲突中为了控制现场而采取强制行为，稍有不慎也可能伤及执法对象或围观群众。彼得斯指出，组织结构中的不一致几乎是天生的，其中一个原因是国家与其一线人员的脱节。

在窗口空间中，街头官僚掌握支配权，是空间的监控者和主导者。如果缺乏足够的素养(包括理念、能力)，就难以有效完成执法任务。二是用于出租赚取房租利润。其具体体现在四个方面：第一，领导者通过掌握正规军和警察部队而垄断主要社会暴力。执法人员也是国家能力的重要构成要素，其理念、意志、品质、能力，都可能影响执法结果。更多学者则从整体上对国家能力进行了分类研究。

作为一个发展中的大国，中国的不平衡不仅仅体现在地域上，还体现在行业和政策领域中。能力弱小的国家，政令在国家科层体系内部、上下级机构之间传播就可能被歪曲。

例如，在我们调研的湖南某乡，综治办就有一个专门的城管中队，有执法队员6人，占综治办总人数的一半。(22)因此，可以从国家能力角度去理解、解释执法困境。

这些临时工没有执法资格和执法权，他们往往与正式执法人员一起执法，承担一些辅助性的工作。有时执法队员不恰当的一句话或动作可能引起暴力攻击，它在执法人员缺乏预期的情况下突然发生。

斯考切波在谈及国家能力时，特别强调忠诚且有技能的官员，(34)其实也是强调官员的理念和能力。对前者的执法不容易做到令行禁止，缺乏足够手段敦促其接受处罚，而对后者的执法相对容易，可以在银行、执法对象的工作单位等的配合下实现执法目标。例如，一些学者认为，中国土地制度未公平对待国有土地与农村集体土地，国家垄断建设用地一级市场，农民被剥夺了土地的处分权，其土地权益无从体现，小产权房是他们自发维权的结果。(47)这种需求在城郊村的违建执法中更为迫切。

在现代社会，权力必须按照功能来分配，不同部门组成的政府很容易变成烟囱型组织：每个烟囱机构都会发展出有利于自身存在和发展的利益，但可能不会体现更上一层次的利益。也许，需要同时容纳上述两种解释，整合更多相关经验现象解释的新视角，将违建执法的不同场景、现象和问题放进同一个分析框架，并探究这些现象和问题之间的关联，从而从整体上解析违建执法困境的逻辑。

这种错误的观念传播甚广，一些城管执法人员、乡镇干部受其影响，不能正确认识法律，误解了违法建设背后的利益关系。(一)违建执法空间的特性 城管属于典型的街头官僚。

临时工更容易在执法过程中成为肇事者，这有两个原因。但专项治理具有间歇性，疾风骤雨的执法运动过后，执法力度往往会弱化，高压状态被解除，违建便重新出现，从而陷入违法建设—执法不力—专项治理的怪圈。

因此，嵌入式执法论也不能完整解释违建执法的困境。(44)见欧阳静：《做作业与事件性治理：乡镇的综合治理逻辑》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第6期，第106页以下。执法人员的精神风貌、执法理念或执法能力，对执法效果有着重要的影响。社区干部虽是自治组织的领导人，受乡镇(街道办)的指导，在村庄内生权威结构中处于上层，是国家与社会的联结点，其权力来源于村庄，同时又得到了国家的制度性支持。

(26)孤岛现象是不同机构在合作过程中产生的各种困境造成的。一般而言，条上的管理强调政令的上下一致和通畅，块上的管理强调一级政府的独立与完整，以及内部各部门相互之间的协调与配合。

由于执法的社区空间特性和事务特性，执法机构未能通过有效的绩效考核来推动执法。一线执法人员直接面对处于社会底层的执法对象，他们与公司、城市中产者等执法对象有所不同。

所谓块，指由不同职能部门组合而成的各个层级的政府。在一线环节，执法人员需要与执法对象进行反复的较量，包括宣传法律、讲明利害、对处罚进行谈判，甚至在暴力冲突中控制场面等。